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Problemi normativi 02: come interpretare il DPR 177/2011

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Torniamo a parlare in questo blog delle criticità e oscurità della nostra normativa sulla tutela della salute e sicurezza in Italia e lo facciamo affrontando alcune differenze interpretative del DPR 177/2011, un regolamento recante norme per la qualificazione delle imprese e dei lavoratori autonomi operanti in ambienti sospetti di inquinamento o confinati.

Un articolo di PuntoSicuro del 7 novembre 2016, con riferimento ad un intervento di Massimo Peca (Ispettore tecnico Ministero del lavoro e delle politiche sociali) al V convegno nazionale sulle attività negli spazi confinati (“Confined Spaces: new perspective in Confined Spaces Safety”), si soffermava sulla certificazione dei contratti, un “requisito obbligatorio previsto dal DPR 177/2011 che rimanda al decreto legislativo 276/2003 (attuazione della legge delega “Biagi”: n. 30 del 2003) per la procedura da seguire”. E l’intervento indicava che, riguardo alle attività soggette al DPR 177/2011, la certificazione serve:

– “tutte le volte che si utilizzano lavoratori con contratti di lavoro diversi da quello subordinato a tempo indeterminato”;

– quando “si appaltano o sub appaltano lavori” negli ambienti sospetti di inquinamento o confinati (abbreviati, nell’intervento, con la sigla ASIoC) da committenti privati o pubblici.

Tuttavia sempre sul quotidiano online PuntoSicuro altri hanno segnalato che secondo la normativa “è il rapporto contrattuale che regola il rapporto di lavoro con personale subordinato che va certificato e non il contratto d’appalto, quando il datore di lavoro impiega personale con cui ha stipulato contratti diversi da quello a tempo indeterminato. Non sono quindi i contratti d’appalto che devono essere certificati”.

Di fronte al palesarsi di questi diversi punti di vista ho realizzato un’intervista a più voci con domande elaborate anche dai vari intervistati:

– Massimo Peca (ispettore tecnico del Ministero del lavoro e delle politiche sociali – Direzione territoriale del lavoro – Servizio ispezione del lavoro – Unità operativa vigilanza tecnica – Vicenza);

– Carmelo G. Catanoso (Ingegnere, Consulente in materia di Sicurezza sul lavoro e tutela dell’Ambiente, già membro del Gruppo di Lavoro Sicurezza del Comitato Scientifico della Conferenza Nazionale dei Lavori Pubblici c/o Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, collaboratore e autore di varie riviste e libri in materia di sicurezza);

– Flavia Pasquini (Vice Presidente della Commissione di Certificazione Dipartimento di Economia Marco Biagi Università degli Studi di Modena e Reggio Emilia).

Nei giorni scorsi ho presentato la prima parte dell’intervista, pubblicata su PuntoSicuro il 18 gennaio 2017, con le risposte di Massimo Peca, oggi riporto la seconda parte dell’intervista con le risposte di Carmelo G. Catanoso e Flavia Pasquini …

Anche in questo caso l’intervista è stata pubblicata su PuntoSicuro, con il titolo “Ambienti confinati e DPR 177/2011: si certificano i contratti d’appalto?”.

Buona lettura.

Tiziano Menduto

 

Articolo e intervista a cura di Tiziano Menduto


La risposta di Carmelo G. Catanoso alla domanda di Massimo Peca:

 

  1. Come può incidere la sola verifica della regolarità del rapporto di lavoro, da lei sostenuta, accertata mediante la procedura di certificazione, sulla tutela della salute e sicurezza dei lavoratori (obiettivo del DPR 177/2011) non considerando l’obbligo previsto dal comma 3 dell’articolo 26 del DLGS 81/2008 (DUVRI/PSC/POS/contratto di appalto e tutto quello che ne consegue nel merito dei contenuti) e la valutazione da effettuare, in particolare, dell'”organizzazione dei mezzi necessari per la realizzazione dell’opera o del servizio” richiesta dalla circolare 48/2004 del MLPS?

 Carmelo G. Catanoso: Va premesso che per la gestione della sicurezza nei lavori in appalto all’interno dell’azienda o dell’unità produttiva, il datore di lavoro committente è gravato (art. 26 comma 1 del D. Lgs. n° 81/2008), nei confronti degli appaltatori o dei lavoratori autonomi, dagli obblighi di verifica della idoneità tecnico professionale e di informazione riguardo i rischi specifici esistenti nell’ambiente in cui sono destinati ad operare e sulle misure di prevenzione ed emergenza adottate. Inoltre, il successivo comma 2 richiede al datore di lavoro committente, agli appaltatori ed ai subappaltatori di cooperare all’attuazione delle misure di prevenzione e protezione dai rischi nonché di coordinare gli interventi di protezione e prevenzione dai rischi cui sono esposti i lavoratori, informandosi reciprocamente anche al fine di eliminare rischi dovuti alle interferenze tra i lavori delle diverse imprese coinvolte nell’esecuzione dell’opera complessiva. La cooperazione e il coordinamento devono essere promossi elaborando il DUVRI.

Naturalmente, visto che si sta parlando di ambienti sospetti d’inquinamento o confinati, quanto appena detto dovrà essere specificatamente modellato sulla particolare e pericolosa tipologia di lavori da eseguire attraverso una contestualizzazione “spinta” del DUVRI.

Pertanto, visto che l’art. 26 si applica ai contratti d’appalto di lavori, servizi e forniture ed ai contratti d’opera, appare evidente che, ad esempio, un appalto per l’esecuzione della sostituzione di un galleggiante indicatore di livello di una vasca interrata antincendio, possa ritenersi “coperto” dalla citata norma, sempre che il datore di lavoro committente, gli appaltatori e/o i subappaltatori intendano adempiere concretamente ad essa, tenendo conto delle specificità del lavoro da eseguire.

Quindi, il vero problema non è far certificare un contratto d’appalto ma adempiere concretamente ad obblighi che la legislazione vigente già prevede.

Quindi, un datore di lavoro committente deve scegliere con oculatezza il proprio appaltatore verificando preventivamente l’idoneità tecnico professionale, dove la sussistenza documentata di tutti i requisiti fissati dal D.P.R. n° 177/2011 occupa, visto il lavoro da effettuare, una parte fondamentale, e poi attuare quanto operativamente richiesto dall’art. 26 comma 1, lett. b) e comma 2. Il tutto deve poi essere consolidato all’interno del DUVRI che dovrà prevedere anche quanto previsto all’art. 3 del D.P.R. n° 177/2011 e dovrà essere contestualizzato in funzione della specifica operazione da eseguire nell’ambiente sospetto d’inquinamento o confinato. La contestualizzazione del DUVRI potrà avvenire con il Permesso di Lavoro che se, ben strutturato e concretamente applicato, prevedrà quanto necessario per eseguire i lavori in sicurezza, ivi compresa la gestione di eventuali emergenze.

Analogo discorso se i lavori che espongono i lavoratori al rischio derivante da attività in ambienti sospetti d’inquinamento o confinati si debbano svolgere in un cantiere edile o d’ingegneria civile dove, le regole da applicare per il principio di specialità sono quelle del Capo I del Titolo IV del D. Lgs. n° 81/2008. Qui sarà il CSP a prevedere ed integrare nel PSC le regole previste dal D.P.R. n° 177/2011 mentre toccherà al committente verificare l’idoneità tecnico professionale dell’impresa che eseguirà i lavori anche in riferimento ai requisiti previsti per operare negli ambienti sospetti d’inquinamento o confinati. Sarà poi il CSE a verificarne, sul campo, la concreta applicazione.

Quindi, se le norme oggi vigenti (art. 26 e Capo I del Titolo IV del D. Lgs. n° 81/2008) sono applicate correttamente e compiutamente, l’eventuale certificazione dei contratti di appalto da parte degli organi abilitati alla certificazione (art. 76 del D. Lgs. n° 276/2003), risulta inutile e costituisce solo un aggravio burocratico. Infatti, se per sostituire il galleggiante indicatore di livello di una vasca interrata antincendio citata nell’esempio, un appaltatore impiega meno di un’ora, rispettando quanto previsto nel Permesso di Lavoro, altrettanto non può dirsi per la certificazione di questo appalto, visto che l’istruttoria ha solo l’obbligo di concludersi e comunicarne l’esito entro 30 giorni dalla presentazione della richiesta e ciò con le conseguenze facilmente immaginabili.

Inutile, poi, segnalare che la maggior parte degli organi abilitati, indicati all’art. 76 del D. Lgs. n° 276/2003, non hanno neanche lontanamente le competenze per effettuare una verifica tecnica su documenti presentati e ciò senza neanche dimenticare che, ad oggi, non esiste uno standard unico che indichi quali debbano essere i documenti tecnici da presentare con la richiesta di certificazione.

In conclusione, si reputa che le norme di legge oggi vigenti, se correttamente e compiutamente applicate, sono ampiamente in grado di rendere superflua la certificazione dei contratti d’appalto, fermo restando, visto quanto oggi previsto dal D.P.R. n° 177/2011, l’obbligo di certificazione del contratto di lavoro se diverso da quello di lavoro subordinato a tempo indeterminato. Infine, non sarebbe una cattiva idea creare un apposito Albo delle imprese che operano negli ambienti sospetti d’inquinamento o confinati, alla stregua di quanto fatto per l’amianto e la bonifica da ordigni bellici e “normare” seriamente questa tipologia di lavori modificando il D. Lgs. n° 81/2008 con l’introduzione di uno specifico Titolo.

Le risposte di Carmelo G. Catanoso alle domande di Flavia Pasquini:

  1. A suo avviso il DPR n. 177/2011 richiede l’obbligatoria certificazione dei soli contratti di subappalto o anche dei contratti di appalto? Perché?

Carmelo G. Catanoso: Il D.P.R. n° 177/2011 richiede la certificazione solo nel caso in cui il rapporto di lavoro non sia stato costituito con contratto di lavoro subordinato a tempo indeterminato; in questo caso, il regolamento prevede che i relativi contratti di lavoro siano certificati ai sensi del D. Lgs. n° 276/2003. L’oggetto della certificazione è il rapporto di lavoro mentre è solo al comma 2 dell’art. 2 del D.P.R. n° 177/2011, che viene ribadito il divieto, per le attività lavorative in ambienti sospetti di inquinamento o confinati, del ricorso a subappalti, se non autorizzati espressamente dal datore di lavoro committente e certificati ai sensi del Titolo VIII, Capo I, del D. Lgs. n° 276/2003. Su questo argomento è chiara anche la Nota del MLPS n. 37/0011649 del 27/06/2013.

  1. A suo parere gli accordi di distacco, le A.T.I., i negozi di affidamento nei Consorzi e i contratti di rete devono essere certificati? E anche i contratti di somministrazione (tra Agenzia e utilizzatore) e i contratti di lavoro in somministrazione (tra Agenzia e lavoratore) devono essere certificati? Perché?

Carmelo G. Catanoso: La certificazione, richiesta dal D.P.R. n° 177/2011, riguarda solo i contratti di lavoro diversi da quello subordinato a tempo indeterminato e non altro (ad eccezione dei subappalti). L’obiettivo è chiaro ed è quello di evitare di avere personale “reclutato all’occasione” per operare all’interno di ambienti sospetti d’inquinamento o confinati, non in possesso di adeguate competenze (conoscenze e capacità documentate) e requisiti psicofisici adeguati. Analoga logica c’è dietro la previsione della certificazione del subappalto; si vuole evitare che un’impresa appaltatrice dopo aver acquisito i lavori da svolgersi in ambienti confinati o sospetti d’inquinamento, subappalti gli stessi ad un’altra impresa senza che questa sia in possesso dei requisiti minimi indicati dal D.P.R. n° 177/2011 nonché mezzi, organizzazione, personale per operare in questi particolari e pericolosi ambienti. Ricordo, infine, che per quanto riguarda la verifica dell’idoneità tecnico professionale, esiste una norma di rango superiore (art. 26 comma 1, lett. a) del D. Lgs. n° 81/2008) che già individua precisi obblighi a carico del datore di lavoro committente che appalta lavori all’interno della propria azienda o unità produttiva. Stesso discorso se i lavori in ambienti sospetti d’inquinamento o confinati sono eseguiti all’interno di un cantiere edile o d’ingegneria civile (Capo I del Titolo IV del D. Lgs. n° 81/2008) non solo da un committente che è anche datore di lavoro ma anche da un committente che datore di lavoro non è (art. 90 comma 9 del D. Lgs. n° 81/2008). Infine, vale la pena di ricordare che in questo caso, l’allegato XVII renderebbe superflua anche la certificazione del subappalto, visto che al p. 3 viene chiesto al datore di lavoro dell’impresa affidataria di verificare l’idoneità tecnico professionale del subappaltatore con gli stessi criteri che sono stati utilizzati dal committente nei suoi confronti (p. 1 dell’allegato XVII). In conclusione, le norme esistono già e basterebbe applicarle concretamente e seriamente senza bisogno di aggiungerne altre che, sovrapponendosi alle esistenti creano confusione e forniscono, a chi non ha mai voluto far nulla, un ennesimo alibi per continuare a non fare nulla.

La risposta di Carmelo G. Catanoso alla domanda di Tiziano Menduto(PuntoSicuro):

Partendo tutti da una stessa normativa, da cosa pensa dipendano le differenze d’opinione e/o interpretative sull’eventuale obbligatorietà della certificazione dei contratti di appalto e subappalto ai sensi del DPR n. 177/2011?

Carmelo G. Catanoso: In questo caso non c’è differenza di opinione o d’interpretazione, perché oggi ciò che è soggetto a certificazione è il rapporto di lavoro e l’eventuale subappalto. Niente altro. Altrimenti, il rischio che si corre è quello di far passare per obbligo di legge ciò che obbligo di legge non è.

In merito all’applicabilità ed alle interpretazioni delle leggi in materia di tutela della salute e della sicurezza sul lavoro in Italia, in generale, va detto che il nostro sistema prevenzionale è un sistema da “manutenzione a guasto”: dopo che succede qualcosa di grave, si corre ai ripari.

Sia il D. Lgs. n° 81/2008 (pubblicato dopo i tragici fatti di Torino nel dicembre 2007)  che lo stesso D.P.R. n°177/2011 (pubblicato dopo i tragici fatti di Molfetta, Cagliari, Mineo, Capua, ecc.), sono la prova che in Italia si legifera solo sotto spinte emozionali ed emergenziali (molo probabilmente, il prossimo intervento riguarderà, dopo i 10 morti di Modugno (BA), le fabbriche di fuochi artificiali).

Quando si legifera sotto spinte emozionali ed emergenziali, la conseguenza è che il “prodotto” non è mai granché per almeno un paio di motivi:

– si lavora di fretta, dopo fatti gravi avvenuti, sotto la pressione politica, per dare una risposta all’opinione pubblica;

– non c’è l’abitudine di coinvolgere, al tavolo dove si scrivono le norme, anche gli attori che già operano nel settore che si vuole “normare” e che, quindi, hanno conoscenza approfondita “dal di dentro” delle dinamiche organizzative, produttive e relazionali specifiche.

E quando parlo di “attori” che operano sul campo, non mi riferisco ai politici della rappresentanza inviati ai tavoli di discussione da associazioni datoriali, sindacali, professionali, ecc.. Parlo di soggetti “indipendenti” in possesso di provate competenze specifiche, selezionati in modo trasparente nel mondo del lavoro.

Comunque, vista l’attuale situazione, quel che ne viene fuori, con questi presupposti, sono “regole” frutto di visioni che risentono sia del poco tempo disponibile che, soprattutto, delle conoscenze esperienziali dei soggetti coinvolti nella redazione ma che, pur indubbiamente pregevoli, essendo maturate in campi particolari (in genere in attività ispettive), non possono che risentirne nella percezione e visione delle dimensioni e complessità effettive del problema.

Pertanto, ciò che ne scaturisce, è quasi sempre un prodotto frutto di una visione particolare che, non abbracciando il problema nella sua complessità, presenta soluzioni di difficile applicabilità, non condivise con gli attori che saranno chiamate ad applicarle sul campo, spesso controverse e, quindi, aperte alle più variegate interpretazioni.

Esempio emblematico è proprio quello degli ambienti sospetti d’inquinamento o confinati dove il “mandato” per il legislatore era relativo alla definizione di un Regolamento per la qualificazione delle imprese e dei lavoratori autonomi operanti in ambienti sospetti di inquinamento o confinati ma che invece si è esteso, con l’art. 3 (procedure di sicurezza), in un ambito che evidentemente non padroneggiava a sufficienza, visto, ad esempio, quanto scritto a proposito delle attività informative di cui al comma 1. Eppure sarebbe bastato dare un’occhiata alla tanta letteratura tecnica ed alla tanta esperienza operativa soprattutto in chi, il problema Spazi Confinati, lo vive “dal di dentro”.

 

La risposta di Flavia Pasquini(Commissione di Certificazione Dipartimento di Economia Marco Biagi Università degli Studi di Modena e Reggio Emilia) alla domanda di Tiziano Menduto(PuntoSicuro):

  1. Secondo la vostra Commissione e in relazione alla normativa vigente è corretto ritenere obbligatoria, ai sensi del DPR n. 177/2011, la certificazione dei contratti di appalto e subappalto? Ci sono casi in cui, a vostro parere, non è mai da ritenere obbligatoria? E in questi casi è comunque opportuna?

Flavia Pasquini: In mancanza, per quanto consta, di pronunce giurisdizionali e chiarimenti Ministeriali sul punto, ad avviso della Commissione una interpretazione sistematica del DPR n. 177/2011 dovrebbe condurre a ritenere obbligatoria la certificazione, oltre che di tutti i subappalti in luoghi confinati, anche degli appalti laddove siano possibili e/o rintracciabili interferenze (temporali o spaziali). In ogni caso, anche considerando possibili difformità di interpretazione da parte degli organi ispettivi e nell’ottica di un ulteriore controllo sulla qualificazione dell’impresa esecutrice, anche in mancanza di interferenze può comunque risultare cautelativo ed opportuno procedere alla certificazione del contratto di appalto. Inoltre, nel caso di appalto a un consorzio (è simile l’ipotesi della A.T.I. negli appalti pubblici), laddove l’appaltatore proceda ad affidare l’attività in luogo confinato ad una consorziata, sebbene quest’ultimo negozio di affidamento non sia tecnicamente un subappalto, ad avviso della Commissione è comunque opportuna la certificazione, in considerazione della sostanziale vicinanza tra il negozio di affidamento e il subappalto.

La risposta di Flavia Pasquini alla domanda di Massimo Peca:

  1. Qual è la ragione per cui la vostra Commissione, tra i vari documenti, chiede alle aziende che intendono ottenere la certificazione (sia del rapporto di lavoro che per gli appalti), quelli inerenti la tutela della salute e sicurezza dei lavoratori; come e da chi vengono valutati?

Flavia Pasquini: Benché non tenutavi ai sensi dell’interpretazione letterale del citato DPR n. 177/2011 e senza per ciò stesso potersi né volersi sostituire nei controlli e nelle responsabilità in carico alla committente principale per effetto dell’art. 26 del d.lgs. n. 81/2008, la Commissione ritiene che il proprio ruolo non possa esaurirsi nella sola verifica formale della correttezza del documento contrattuale. I documenti vengono valutati da parte dei membri della Commissione.

Le risposte di Flavia Pasquini alle domande di Carmelo G. Catanoso:

  1. Non ritiene che il legislatore sia andato oltre il proprio mandato quando, in aggiunta ai requisiti per la qualificazione delle imprese (viste le previsioni degli articoli 6, comma 8, lettera g), e 27 del D. Lgs. N. 81/2008), ha inserito l’art. 3 del DPR n° 177/2011 riguardante le procedure di sicurezza la cui vaghezza e imprecisione ha generato molta confusione e il proliferare di interpretazioni non certo univoche?

Flavia Pasquini: L’art. 3 in questione prevede la disciplina delle procedure di sicurezza in senso stretto all’interno del terzo comma. Tali procedure si riferiscono alle procedure di emergenza che, considerati la specificità dell’attività ed i rischi ad essa connessi, appaiono coerenti con la ratio della norma di realizzare un sistema di qualificazione delle imprese. Infatti, le procedure di emergenza costituiscono un elemento organizzativo fondamentale per potere operare nel settore.

  1. Cosa ne pensa dell’introduzione di un apposito “Albo” per le imprese e i lavoratori autonomi qualificati per operare negli ambienti confinati e negli ambienti sospetti d’inquinamento?

Flavia Pasquini: Potrebbe sicuramente trattarsi di un utile strumento, soprattutto in un’ottica di semplificazione degli oneri e degli adempimenti a carico delle imprese. In caso di affidamento di lavori, servizi e forniture, infatti, la normativa vigente (cfr. art. 26 d.lgs. 81/2008) pone in capo al datore di lavoro committente l’obbligo di verificare l’idoneità tecnico-professionale dei lavoratori autonomi e delle imprese appaltatrici. Posto che quest’obbligo riguarda anche l’affidamento di attività da eseguirsi all’interno di ambienti sospetti di inquinamento o confinati, l’istituzione di un apposito Albo presso il quale siano tenuti ad iscriversi i soggetti che intendano operare in quest’ultimo settore potrebbe incidere positivamente sull’efficienza del relativo mercato, riducendo gli oneri di verifica e di produzione documentale incombenti sulle imprese per ogni singolo appalto. Ciò, ovviamente, a condizione che l’iscrizione all’Albo sia subordinata alla verifica del possesso di tutti i requisiti prescritti dal D.P.R. n. 177/2011.

 

Link all’articolo originale di PuntoSicuro con la prima parte dell’intervista…

Link all’articolo originale di PuntoSicuro con la seconda parte dell’intervista…

Il link all’articolo “La certificazione dei contratti di lavoro negli ambienti confinati”, presentazione su PuntoSicuro dell’intervento di Massimo Peca al V convegno nazionale sulle attività negli spazi confinati

Indagine competenze Stato/Regioni 11: la riforma cosa cambierà?

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Ci avviciniamo lentamente al referendum che dovrà decidere la sorte, abbastanza incerta, della riforma costituzionale.

Ricordo che nella riforma è prevista la modifica al Titolo V della seconda parte della Costituzione, all’interno di un disegno di legge costituzionale più complessivo finalizzato al superamento del bicameralismo perfetto. E tra le materie che potrebbero tornare allo Stato, come competenza normativa esclusiva, ci sono anche le competenze relative alla “tutela e sicurezza del lavoro”.

Con questo blog, in questi anni, non ho svolto una vera e propria inchiesta sul tema della riforma costituzionale, ma ho proposto vari approfondimenti per raccontare le opinioni, l’iter, i tempi, gli obiettivi. Ho cercato di migliorare l’informazione, specialmente, ma non solamente, con riferimento a quanto da me pubblicato sul quotidiano online PuntoSicuro.

E su PuntoSicuro è “andata in scena” nei giorni scorsi una mia intervista realizzata in ottobre ad Ambiente Lavoro a Bologna al dirigente della Regione Toscana Marco Masi.

Marco Masi, che partecipava come relatore all’incontro “Cambia la Costituzione: problemi e prospettive per la sicurezza sul lavoro”, ha una grande esperienza, dal punto di vista regionale, sui vantaggi e limiti del ruolo che le Regioni hanno avuto, anche in ambito normativo, in materia di sicurezza e salute.

Volevo conoscere – dopo le tante interviste fatte a rappresentanti del Ministero del Lavoro – non solo la sua opinione sull’eventuale ritorno alla competenza esclusiva dello Stato, ma anche – laddove l’esito del referendum fosse positivo – cosa cambierebbe in Italia nella tutela di lavoratori e lavoratrici.

E la sua risposta, malgrado alcune domande “provocatorie”, è chiara: a breve non cambierà molto perché comunque con la Riforma Sanitaria (Legge 23 dicembre 1978, n. 833) le Regioni si sono presi carico del ‘cittadino che lavora, e come tale è creditore di attenzione ed entra nella tutela del sistema sanitario’.

Tuttavia nessuno può comprendere oggi cosa cambierà invece a lungo termine. Dipende da quali norme future saranno varate e da quali saranno le intenzioni dei prossimi governi, perché, ad esempio, uno dei temi che potrebbe essere toccato – e non lo è oggi con la riforma – è quello delle competenze ispettive.

 

Buona visione dell’intervista (o buona lettura della trascrizione parziale) che è stata pubblicata con l’articolo “Sicurezza sul lavoro: cambierà qualcosa con la riforma costituzionale?” nel numero del 9 novembre 2016 di PuntoSicuro.

 

Tiziano Menduto

 

 

 

 

Articolo e intervista a cura di Tiziano Menduto

 

(…)

 

Qual è la sua opinione sul fatto che le Regioni potrebbero non avere più la competenza normativa in materia di salute e sicurezza?

Marco Masi: (…) “Il Titolo I del decreto 81 in realtà affronta i temi del confronto Stato-Regioni e consegna un sistema complessivo della prevenzione sul lavoro italiana. Siamo nel 2008. Nel 2001 entra la modifica costituzionale, che lei ha richiamato, e che dà alle Regioni normazione concorrente. Ma il decreto 81 è una norma che definisce con chiarezza quali sono gli istituti in cui questi due soggetti – e tutte le componenti sociali interessate al grande tema della prevenzione – possono trovare sintesi ed elaborare, attraverso linee guida o buone prassi, quelli che sono il concetto delle soft law, della normativa secondaria, per poter meglio applicare norme generali previste dall’81. Quindi un modo anche moderno di affrontare la normativa sul lavoro.

Spesso tuttavia la materia concorrente è stata considerata piuttosto antagonista, competitiva. Ma non ci può essere competizione tra istituzioni sui grandi temi sociali, come la sicurezza e salute sul lavoro. La materia concorrente permette alle regioni di applicare meglio le norme generali previste dal decreto 81. E a volte questo può non servire se la norma generale è fatta bene.

E quindi insisto, ne abbiamo discusso proprio oggi, l’81 contiene, per esempio nella Commissione consultiva permanente, il modo di rapportarsi tra le componenti: i ministeri, le parti sociali, le regioni e le province autonome”.

 

Certo che una buona collaborazione tra Stato e Regioni può dare ottimi risultati. Ma l’eventuale passaggio delle competenze normative in modo esclusivo allo Stato, non potrebbe rendere ancora più efficace il raggiungimento degli obiettivi e dei principi del decreto 81?

M.M.: “Uno dei principi che definisce il decreto 81 (…) indica che la salute e sicurezza non è del lavoro dipendente. Non è del lavoro dipendente nella grande o piccola impresa. La salute e sicurezza è dell’individuo che lavora, a prescindere dal contratto, a prescindere dalla differenza di genere. (…) Anche uno studente è lavoratore in un’attività di laboratorio, anche un volontario, nel prestare la sua importante opera, è un lavoratore e quindi un creditore di attenzione in termini di prevenzione salute e sicurezza. L’81 ha affermato questo principio sovrano. È un principio che deve essere un faro per orientare tutti noi verso una normativa efficace. Una normativa che segue l’evoluzione del mondo del lavoro,.. Ecco perché parlavo delle linee guida e le soft law. Queste le possono emanare le Regioni insieme al Ministero con la collaborazione delle componenti sociali e dell’Inail che gioca un ruolo fondamentale, anche per rendere effettivamente agibile il Sistema Informativo nazionale per la prevenzione”. (…)

 

Lei ha toccato il tema del sistema informativo nazionale, del SINP, che è uno dei più chiari esempi di grandi ritardi normativi in materia di sicurezza. Lei non crede che un riparto diverso delle competenze velocizzerebbe la normazione?

M.M.: “Il problema della tempistica è vero, è reale e concreto. Noi dobbiamo dare quanto più possibile risposte certe, chiare e soprattutto in tempi compatibili a un’evoluzione del mondo del lavoro sempre più frenetica. E non è indubbio che cicli produttivi che si segmentano, ricorso sempre più spinto all’esternalizzazione, l’introduzione di nuovi contratti di lavoro, impongono a tutto il sistema di dare risposte in tempi veloci. E quindi lei ha ragione.

Questo sistema, in effetti, ha determinato dei ritardi.

Vorrei però sottolineare che ha anche permesso di garantire un plurimo apporto di competenze specialistiche: medici del lavoro, ingegneri, biologi, chimici, tutte le figure professionali che hanno contribuito coralmente a identificare delle norme utili per il mondo del lavoro.

Non mi pare il momento di parlare di materia concorrente. Mi piace pensare che il Decreto Legislativo 81 sia e rimanga, ovviamente migliorabile, l’elemento di confronto nel titolo I tra i soggetti tutti. Non ci dimentichiamo che anche il mondo delle imprese, gli stessi lavoratori, con la figura fondamentale del Rappresentante dei lavoratori per la sicurezza, possono apportare il loro contributo.

Facciamo un esempio su tutti. Mi piace ricorda l’esperienza tra Toscana ed Emilia Romagna che abbiamo avuto nella realizzazione dell’Alta Velocità/Alta Capacità tra Firenze e Bologna. Abbiamo adottato nuovi sistemi di prevenzione, abbiamo emanato linee guida. Grazie all’apporto delle imprese, grazie all’apporto dei lavoratori…”.

 

Secondo lei la possibilità di avere una prevenzione che tenga conto di specificità locali e regionali può rendere più efficace una strategia di prevenzione…

M.M.: “Lo ritengo l’elemento strategico. E questo elemento – voglio esser chiaro – c’era prima, quando la materia era in capo esclusivo al Ministero e c’è ora quando è concorrente.

Le Regioni devono riprendere il loro ruolo di prevenzione non disgiunto dalla prevenzione collettiva. Un lavoratore cittadino che si fa male, impatta sul sistema sanitario nazionale e regionale. Quindi la prevenzione di un lavoratore non è disgiunta dalla prevenzione di un cittadino (…)”.

 

Le ricordo tuttavia, a titolo esemplificativo, cosa ha fatto a livello normativo la Regione Toscana in materia di cadute dall’alto e di uso delle linee vita. È normale, è giusto che su aspetti così rilevanti si abbiano tra le Regioni differenze normative evidenti in materia di sicurezza? Che ci siano Regioni che considerino alcuni rischi così elevati da necessitare di una regolazione specifica e altre no?

M.M.: “Bella provocazione.

Innanzitutto diciamo che la Regione Toscana ha utilizzato una norma urbanistica, edilizia per rafforzare i principi previsti dall’81. Eravamo coscienti, ma non solo in Toscana, che l’edilizia era uno dei principali settori a rischio, se non il principale. E purtroppo la caduta dall’alto era la causa dei principali infortuni gravi e mortali nell’edilizia. Non abbiamo portato normativa in più o in meno. Abbiamo posto in essere, come dire, una prassi. Abbiamo chiesto che gli edifici nuovi, e solo quelli, fossero dotati di sistemi anticaduta. (…)

Non intaccavamo, e non dobbiamo farlo, i principi generali dell’81.

Per questo io dico che se l’81 rimane nella sua concezione, è già l’81 un ecosistema tra Stato Regioni con cui migliorare la normativa, renderla effettivamente più efficace e soprattutto individuare quale sono le azioni di prevenzione nei settori maggiormente a rischio”.

 

Concludiamo riprendendo qualche spunto dal convegno in cui era relatore. Cambierà qualcosa per gli operatori, per le aziende, laddove le competenze passassero in modo esclusivo allo Stato?

M.M.: La legge 833 (riforma sanitaria, ndr) c’è. Non si tratta di passare competenze allo Stato. La riforma costituzionale dice di togliere la concorrenza normativa, che comunque, insisto, è una normativa di dettaglio, che non può intaccare i principi della norma, in questo caso dell’81. Ci tengo a questa precisazione…

Le Regioni e le Province Autonome possono ugualmente e con efficacia attuare quelli che sono i principi dell’833: garantire azioni di prevenzione verso il cittadino lavoratore, piani mirati di prevenzione, analisi degli eventi infortunistici, analisi epidemiologiche, particolare attenzione alle malattie professionali, (…) . Nessuno impedisce alle Regioni e alle Province Autonome di continuare a fare il loro lavoro”.

 

 

 

Link all’articolo originale di PuntoSicuro…

Formazione alla sicurezza 4: andiamo a controllare?

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Non c’è dubbio – come già raccontato in diversi post precedenti, sia in riferimento a un documento sindacale che ad un documento della Consulta Interassociativa Italiana per la Prevenzione (CIIP) – che il sistema formativo per migliorare la prevenzione di infortuni e malattie professionali nei luoghi di lavoro non sia esente da falle. Da carenze, da deviazioni, da non conformità, in alcuni casi, da truffe vere e proprie, che rovinano uno dei momenti più importanti per la gestione della salute e sicurezza aziendale.

Non bisogna poi dimenticare che la responsabilità di questi inefficaci percorsi formativi ricadono non solo su chi eroga la formazione, ma anche sulle aziende che volendo risparmiare sui costi della sicurezza non si preoccupano della qualità dei percorsi proposti per i propri lavoratori.

E ci sarebbe una gran necessità di poter controllare, di poter verificare la qualità e l’efficacia della formazione erogata nelle aziende in Italia. Servirebbe un Piano Nazionale dei Controlli mirato alla “formazione efficace” con controlli sistematici nelle aziende e presso i soggetti formatori accreditati/certificati.

Per approfondire queste problematiche ho realizzato per il giornale PuntoSicuro un’intervista a tre degli estensori del documento CIIP: Giancarlo Bianchi (Presidente della Consulta CIIP e dell’associazione AIAS), Norberto Canciani (Vice Presidente di CIIP e Segretario dell’associazione Ambiente e Lavoro) e Arnaldo Zaffanella (Vice Presidente di AIAS e coordinatore del gruppo di lavoro della CIIP sulla formazione).

Una lunga intervista divisa in tre parti.

Nel post precedente ho presentato la prima parte che si soffermava in particolare sul “mercato della sicurezza” in Italia e continuiamo oggi con la seconda parte che entra nel merito delle proposte del documento.

Le prime proposte riguardano l’individuazione dei soggetti autorizzati ad erogare formazione alla sicurezza.

Queste le proposte CIIP:

– individuazione di soggetti autorizzati “ex lege” solamente tra enti, istituzioni o strutture private che svolgono attività di formazione in modo istituzionale (Regioni/ASL, INAIL, Università, Scuole Superiori di Formazione, ecc.), dotati di specifica conoscenza e competenza nel settore;

– tutti gli altri soggetti che svolgono attività di formazione in materia di salute e sicurezza sul lavoro, sia autonomamente che in collaborazione con soggetti legittimati, devono dimostrare/certificare la competenza (accreditamento regionale con certificazione competenze e/o sistema di gestione, secondo standard riconosciuti in Italia e negli altri Paesi);

– tutti i soggetti accreditati/certificati possono operare sull’intero territorio nazionale (riconoscimento reciproco accreditamenti regionali).

Un’altra proposta chiede di programmare un Piano Nazionale dei Controlli (per gli organismi di vigilanza ASL) mirato alla “formazione efficace” con controlli sistematici nelle aziende e presso i soggetti formatori accreditati/certificati e la definizione di metodi per la verifica dell’efficacia della “funzione educativa” della formazione erogata.

Inoltre le proposte CIIP affrontano anche il tema dell’istituzione del libretto formativo individuale elettronico e l’efficacia della formazione e-learning.

 

Riportiamo una parziale trascrizione della seconda parte dell’intervista, come pubblicata su PuntoSicuro lo scorso 21 gennaio con l’articolo “Le criticità della formazione: la carenza dei controlli sull’efficacia”.

 

Parliamo delle proposte, della Consulta Interassociativa Italiana per la Prevenzione, in materia di formazione. Le prime proposte riguardano l’individuazione dei soggetti autorizzati ex lege ad erogare la formazione e la possibilità di certificazione/validazione di altri soggetti…

Norberto Canciani: Per legge, per una serie di percorsi legislativi degli anni passati, sono individuati, come soggetti autorizzati ad erogare la formazione, soggetti istituzionali quali le Regioni, le Asl, le Università, l’Inail, i Vigili del Fuoco, …

Oltre a questi soggetti istituzionali sono individuate anche le associazioni datoriali e sindacali. Per la verità in origine, già con riferimento al D.Lgs. 626/94, venivano individuati questi soggetti in quanto componenti di quelli che erano gli organismi che avevano la funzione specifica della formazione, gli organismi paritetici. Soggetti che, come individuati dalla norma di allora, erano costituiti attraverso la pariteticità dell’associazione datoriale e sindacale ed erano costituiti proprio per fare formazione con organizzazione, competenze e abilità adeguate.

Questo passaggio negli anni si è un po’ perso. Così invece di parlare di organismi paritetici si è cominciato a parlare di organismi paritetici e enti bilaterali, confondendo così ruoli anche diversi. Fino ad arrivare a consentire a soggetti datoriali e sindacali di poter erogare la formazione. Nessuno mette in discussione questa scelta, ma il vero è problema è che se questi soggetti non ne hanno la capacità succede quanto già raccontato (nella prima parte dell’intervista, con riferimento alle deleghe date per la formazione ad altri soggetti formativi più o meno abilitati e competenti, ndr).

La proposta CIIP dice: evitiamo di consentire a tutti di erogare formazione, a parte i soggetti istituzionali che lo fanno già per definizione e per competenze (vedi, ad esempio, le Università).

Questi sono gli unici legittimati: tutti gli altri soggetti che non hanno nella loro mission l’erogazione della formazione, per poterlo fare devono essere in qualche modo validati attraverso procedure. Le procedure attualmente vigenti sono essenzialmente le procedure dell’accreditamento regionale. Noi abbiamo proposto qualcosa di più: che si arrivi ad una certificazione che abbia anche una valenza internazionale.

E che abbia anche una valenza nazionale, perché ancora oggi l’accreditamento è regionale. Quindi un soggetto che è accreditato a svolgere formazione in una regione non può andare a farla nelle altre. O meglio, per svolgere formazione nelle altre regioni, deve farsi accreditare di volta in volta nelle diverse regioni.

Questo è un meccanismo molto farraginoso che porta a diverse distorsioni (vedi la prima parte dell’intervista, ndr).

Per cui è opportuno semplificare lasciando la legittimazione soltanto ai soggetti istituzionalmente legittimati e prevedendo una procedura di “autorizzazione” per i soggetti che vogliono erogare formazione, una autorizzazione che abbia una valenza più ampia, per lo meno sull’intero territorio nazionale…

 

Ci potrebbero essere variazioni riguardo al tema dell’accreditamento regionale con la probabile futura approvazione della riforma costituzionale che riporta le competenze in materia di sicurezza sul lavoro allo Stato?

Norberto Canciani: (…) In realtà la formazione professionale rimane di competenza regionale. Bisogna capire se ci sarà una ridefinizione della formazione in materia di sicurezza sul lavoro. È una formazione specifica e particolare che sfugge alla legislazione delle competenza regionale in materia di formazione professionale? Oppure no?

La complessità della questione è data dal fatto che noi parliamo di due piani di formazione diversi. Un conto è la formazione che la normativa prevede di base e specifica per tutti i lavoratori, un conto è la formazione professionale che deve essere erogata agli specialisti, pensiamo ad esempio ai corsi di formazione per gli RSPP. E’ chiaro che qui parliamo di un livello di formazione più elevata. Pensare che questo tipo di formazione sfugga al controllo regionale è al momento non così scontato.

E’ dunque possibile che permanga ancora una competenza regionale in tal senso anche a modifica legislativa avvenuta….

 

Giancarlo Bianchi: (…) Ricordo inoltre che a partire dalla Legge n. 4 del 14 gennaio 2013 e dal decreto legislativo 13/2013, (…)per la prima volta si parla di conoscenze, abilità e competenze professionali. E quindi si identifica con precisione, a seconda della professione, quali sono le differenze di conoscenze, abilità e competenze. Quindi ci sono strumenti, unificati a livello europeo, che per la prima volta permettono di fare una formazione (…) unificata a livello italiano e che può permettere (…) ai professionisti di andare nei 28 paesi dell’Unione Europea… Il processo è un processo molto articolato che esige diverse soluzioni di carattere legislativo generale, ma anche di applicazione puntuale e concreta delle due normative… (…)

 

 

In un’altra vostra proposta richiedete un Piano Nazionale dei Controlli mirato alla “formazione efficace”… Ci sono esperienze di controlli di questo tipo? Come avvengono questi controlli?

Norberto Canciani: (…) Come avviene? Per esperienza passata ci sono controlli che passano da momenti formali, ad esempio verificare la coincidenza della data in cui è stata erogata la formazione con l’effettività della formazione, attraverso controlli incrociati su badge di timbratura,… Poi vengono acquisiti i fascicoli formativi che ogni soggetto formatore deve avere, in cui deve esserci l’analisi dei bisogni formativi… Tutte cose peraltro scritti nell’Accordo Stato-Regioni… (…)

Dopo di che spesso si entra nel merito dell’efficacia della formazione andando a vedere i comportamenti reali di chi sta lavorando… E’ chiaro che si entra in un aspetto molto delicato. Ci possono certo essere a volte comportamenti incongruenti rispetto anche ad una formazione efficace, ma se la totalità dei lavoratori si comporta non coerentemente con la formazione erogata, questo è un problema diverso…

Su questi aspetti sono state fatte delle sperimentazioni, sono in corso di elaborazione dei modelli, per vedere, acquisire indicazioni sull’efficacia della formazione.

Negli ultimi tempi questi controlli degli organi di vigilanza aumentano, sicuramente in occasione degli incidenti. E, posso dire, per mia esperienza passata, che quando ci sono infortuni nella quasi totalità dei casi viene contestata tra le cause una carente, una mancata formazione. E pure in presenza di attestati…

(…)

 

Se l’efficacia formativa non è legata alla modalità formativa, ma alla qualità della formazione erogata, che strumenti ha il datore di lavoro per comprendere, conoscere questa qualità prima di scegliere che formazione erogare ai propri lavoratori? Quali controlli dovrebbero essere messi in atto per verificare l’efficacia della formazione?

Arnaldo Zaffanella: (…) Io ho avuto modo di vedere, essendo un centro convenzionato con strutture straniere per fare formazione, che in questi paesi, contrariamente a noi, l’elemento fondamentale è il controllo finale, l’esame di merito. Bisogna andare a vedere che cosa il lavoratore ha imparato. Si pensi che in molti centri di formazione stranieri addirittura viene allontanato il docente e l’esame viene fatto da una commissione indipendente. (…)

Questo è un elemento critico che si voleva sottolineare… (…)

Questo vale per l’e-learning e vale anche per gli altri modelli di formazione. Bisogna fare in modo tale di avere la certezza che questo addestramento (…) raggiunga l’obiettivo…

(…)

 

Arriviamo poi a parlare di crediti formativi…

Giancarlo Bianchi: Pavanello aveva messo in evidenza come il rilascio di crediti formativi privi di valore svilisse la formazione efficace.

E anche noi abbiamo ripreso un indirizzo condiviso nella CIIP con Pavanello e lo stiamo portando avanti. Lo portiamo avanti nell’ambito delle strutture formative che ci seguono rispettando i criteri legali relativi al rilascio di crediti. Quindi distinguiamo fra i corsi e la partecipazione a convegni: i convegni non possono essere visti come strumento normale di superamento di una formazione efficace di un professionista. Perché se no sviliamo il concetto di formazione. Un convegno prevalentemente è qualcosa in cui si dà una informazione, mentre un corso è invece qualcosa che porta ad un cambiamento comportamentale e di conoscenze.

 

Link all’articolo di PuntoSicuro “Le criticità della formazione: la carenza dei controlli sull’efficacia”

Link alla prima parte dell’intervista.

Formazione alla sicurezza 3: le criticità e le soluzioni

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Dopo aver presentato alcune criticità della formazione alla sicurezza in Italia, attraverso un documento di Sebastiano Calleri(Responsabile Salute e Sicurezza della Cgil), dopo aver raccolto le interessanti proposte della Consulta Interassociativa Italiana per la Prevenzione (CIIP), una associazione che raccoglie alcune tra le più rappresentative associazioni professionali e scientifiche in materia di salute e sicurezza, è venuto il momento di fare alcune riflessioni.

E interessanti riflessioni e analisi sono gli ingredienti di un’intervista – della durata quasi di un convegno (circa un’ora e trenta minuti) – che ho realizzato per il giornale PuntoSicuro a tre degli estensori del documento CIIP: Giancarlo Bianchi (Presidente della Consulta CIIP e dell’associazione AIAS), Norberto Canciani (Vice Presidente di CIIP e Segretario dell’associazione Ambiente e Lavoro) e Arnaldo Zaffanella (Vice Presidente di AIAS e coordinatore del gruppo di lavoro della CIIP sulla formazione).

L’intervista, inizia delineando quel “mercato e business della formazione” e affrontando quella carenza di attenzione ai “bisogni formativi” a cui la CIIP vuole porre urgente rimedio attraverso le sue proposte. Si sofferma anche sulle “ampie zone di elusione e/o evasione degli obblighi normativi relativi alla formazione, con il frequente ricorso a soluzioni di mera apparenza, il rilascio di attestati formativi di comodo e/o al seguito di procedure meramente burocratiche e prive di contenuti reali, con docenze affidate a formatori non qualificati e la vendita di corsi in ‘formazione a distanza’ privi dei requisiti di legge, spesso anche di contenuti pertinenti, tali da configurare vere fattispecie di truffa ai danni degli utenti” (estratto del documento CIIP).

 

In questo post presento la prima parte dell’intervista che è stata pubblicata su PuntoSicuro lo scorso 14 gennaio con l’articolo “Il discount della formazione e l’assenza di efficacia e qualità” e che risponde a diverse domande:

– Perché in questi anni il mercato della formazione ha visto l’emergere anche di realtà carenti a livello di qualità ed efficacia?

– Chi sono i soggetti accreditati ad erogare la formazione? E perché si è diffusa l’abitudine della delega? Con che risultati?

– Cosa può servire per migliorare i controlli sulla formazione alla sicurezza?

– Ci sono le capacità, le competenze, le risorse, le linee guida per poter effettivamente vigilare sulla formazione?

– Si valutano correttamente i bisogni formativi?

– Ci sono norme tecniche che possono supportare le aziende, i formatori, i percorsi formativi?

L’intervista su YouTube:

Questa è una breve trascrizione parziale dell’intervista pubblicata e presentata su PuntoSicuro:

Con riferimento al documento prodotto il 10 dicembre dalla Consulta Interassociativa Italiana per la Prevenzione, affrontiamo il tema delle criticità della proposta formativa in Italia. Cerchiamo di comprendere la situazione attuale…

Giancarlo Bianchi : (…)Oggi l’80% dei problemi che nascono dagli incidenti o dagli infortuni dipendono da non corretti comportamenti degli operatori. Comportamenti che possono dipendere anche da carenze organizzative progettuali.

La formazione è lo strumento essenziale per cambiare i comportamenti. Tuttavia attualmente la formazione viene gestita prevalentemente per cambiare le conoscenze iniziali rispetto alle conoscenze finali, ma non nell’ottica di un cambiamento comportamentale. (…)

Affrontiamo più nel dettaglio il tema delle criticità, anche in riferimento alla normativa italiana e, in specifico, agli Accordi Stato-Regioni in materia di formazione…

Norberto Canciani: (…)Il problema è questi Accordi Stato-Regioni si sono verificati inefficaci per gli obiettivi per cui erano nati. Probabilmente questo eccesso di definizione – di normazione, direbbe qualcuno – ha portato a stravolgere il senso stesso e gli obiettivi. Cosa è successo?

Intanto probabilmente c’è una scorretta individuazione dei soggetti abilitati ad erogare la formazione. E’ stata fatta una individuazione solamente sulla base di criteri generali senza entrare nel merito delle competenze specifiche. Per fare un esempio, sono stati individuati come soggetti erogatori della formazione anche enti e soggetti che non sono nati per erogare formazione. Mi riferisco, ad esempio, ad alcune associazioni datoriali o sindacali che nascono con un obiettivo diverso, una mission diversa e che però per definizione, per legge, sono abilitati ad erogare formazione.

Cosa è successo dunque in questo periodo?

E’ successo che proprio per l’incapacità di alcuni di questi soggetti ad essere soggetti formatori si è assistito alla delega di funzioni. Per cui molti di questi soggetti che avevano l’autorizzazione per legge a fare formazione, non avendone le competenze, si sono avventurati in una serie di deleghe ad altri soggetti formativi più o meno abilitati. Addirittura, in alcuni casi, arrogandosi anche il diritto di abilitare altri soggetti formativi. Non dimentichiamo che in Italia i soggetti formatori o sono legittimati, autorizzati a monte dalla legge stessa (sono essenzialmente i soggetti istituzionali) o sono accreditati a livello regionale.

In questi anni è successo che molti soggetti che non erano né legittimati né accreditati, si sono avventurati nell’erogare formazione a tutti i livelli. Con le conseguenze del caso. Perché tra tanti soggetti anche competenti si sono annidati personaggi più o meno competenti, più o meno onesti e si è assistito ad un proliferare di attestati, di corsi. E anche di corsi malfatti, fatti da docenti non qualificati, fatti non seguendo i criteri stabiliti dalla norma e, specialmente, fatti senza tener conto dell’efficacia della formazione.

La situazione verificata al momento è abbastanza drammatica, perché la formazione è diventata un business, ma i risultati di questa formazione, in termini di prevenzione,  non si vedono assolutamente. Per questo motivo come CIIP abbiamo definito, a monte, cosa vuol dire formazione, seguendo i canoni della norma… Ma non solo, facendo riferimento anche alle buone prassi relative alla formazione. E quindi abbiamo ritenuto, oltre a definire in un documento più corposo questi aspetti, di cercare di sollecitare i controlli e di presentare un istanza e le proposte che di cui più avanti parliamo…

Quali sono altre conseguenze di questa situazione della formazione in Italia?

Arnaldo Zaffanella: (…) Bisogna tener conto anche dei problemi che ha chi fa formazione seriamente, perché chi la fa seriamente si trova in concorrenza delle proposte molto molto veloci e molto poco costose, una sorta di discount della formazione. È chiaro che vendere attestati è qualcosa di diverso dal fare una formazione come si deve. Una formazione che, dobbiamo ricordarci, è di tipo specifico, operativo, comporta anche un addestramento. Non è semplicemente far vedere la normativa. (…)

Quanto diceva Norberto è legato al fatto che la normativa vigente è prevalentemente portata ad avere i crediti, ad avere l’attestato. Ma chi entra però nei contenuti della formazione? Probabilmente c’è qui un aspetto da mettere a fuoco…

Come misurare l’efficacia della formazione?

Si sa che ogni processo – ingegneristico, medico, …di qualsiasi tipo – ha bisogno di essere erogato, ma poi è necessario misurarne l’efficacia. Come la misuriamo? Con l’attestato? (…)

Cosa serve per migliorare i controlli sulla formazione alla sicurezza? Ci sono le capacità, le competenze, le risorse, le linee guida per poter effettivamente vigilare sulla formazione?

Norberto Canciani: (…) Che tipo di controlli chiediamo? Intanto che venga messo in atto un Piano Nazionale dei Controlli sulla formazione. Sono stati fatti Piani nazionali su alcune tipologie di controlli, in materia di sicurezza sul lavoro, e sarebbe opportuno che venga organizzato un piano nazionale sulla formazione. Quando si organizzano questi piani nazionali dei controlli vengono stabiliti delle procedure, dei protocolli operativi, …

E’ chiaro che il controllo sull’efficacia della formazione non è una cosa semplice. Proprio per questo come CIIP ci stiamo lavorando e abbiamo prodotto un documento. In sostanza si chiede che i controlli innanzitutto vengano fatti in maniera sistematica. Che vengano fatti non attenendosi solo all’acquisizione dei certificati, degli attestati, di cui abbiamo appena parlato. E chiediamo che i controlli siano fatti entrando nel merito dei progetti formativi organizzati dalle singole aziende, dai singoli enti formatori. Possibilmente facendo controlli anche presso gli enti formatori autorizzati, accreditati, certificati, … La terminologia varia perché noi nelle nostre proposte siamo un po’ più articolati, come vedremo dopo. La sostanza è: controlli che puntino non alla verifica dell’esistenza dell’attestato, ma ai contenuti e alle modalità con cui è stata erogata l’attività di formazione. E anche ai risultati.

La partita sui risultati e sull’efficacia è una partita molto complessa. Ma ci sono delle esperienze. Io ho lavorato presso l’Asl di Milano e, per un periodo ho anche coordinato l’attività di controllo. E ho seguito un progetto che doveva ridefinire dei metodi per andare a controllare i risultati della formazione. Ricordo sempre che la norma non dice che il datore di lavoro deve erogare un corso di formazione ai propri lavoratori, ma la norma dice che il datore di lavoro deve realizzare e garantire una formazione adeguata e sufficiente. La norma definisce cosa si intende per formazione. La formazione non è trasferire delle informazioni. E’ un processo educativo che quindi deve portare ad una modifica dei comportamenti. Se questo non avviene, la formazione non si è verificata, la formazione non è avvenuta e il datore di lavoro non ha ottemperato a quanto previsto dall’articolo 37 del decreto 81/2008.

Nella lettera e nell’intervista si parla di un “mercato della formazione” che rincorre il minor costo senza alcun riferimento a criteri di qualità ed efficacia… Non c’è anche una responsabilità delle aziende? Secondo voi in Italia ci si rende conto di quanto si potrebbe risparmiare facendo buona formazione?

Arnaldo Zaffanella: No, non ci si rende abbastanza conto di questo. Sul tema della formazione c’è un comportamento molto difforme e disomogeneo tra grandi imprese, piccole/medie imprese e professionisti. E qui si apre un dibattito molto ampio… Sicuramente la domanda di formazione è diversa. Qual è quella giusta? Dipende dal tipo di sensibilità, dalla tipologia del lavoro, … Noi non dobbiamo metterci a inventare il modello giusto.

Esistono a livello internazionale, ne ha accennato il presidente Giancarlo Bianchi, delle normative che stabiliscono come si fa formazione professionale, non solo nel campo della prevenzione. Formazione che è distinta dalla formazione che viene chiamata formale. E quando si parla di formazione professionale  si parla di training, non di learning. Training vuol dire anche addestramento, vuol dire preparare le persone a operare in modo diverso.

Ci sono, approvate da anni, dall’UNI, norme che hanno recepito in Italia questo modo di procedere. Ad esempio la norma 29990:2011, che sostanzialmente dice come deve essere fatta la formazione e parla anche di organizzazione dei centri di formazione… Che sia interno o esterno, ci deve essere un’organizzazione, un’analisi dei fabbisogni formativi… (…)

Si parla anche della preparazione del docente, il profilo del docente. Come misurarlo? Sono cose già scritte, che sono da applicare… Chiaramente non c’è un modello solo, ma bisogna cominciare… Ultimamente tra l’altro, a livello internazionale, in campo normativo c’è un nuovo approccio. Non è che io sono a posto perché compilo un modulo e sono tutti “si” (…). Occorre valutare caso per caso cosa serve, soprattutto nel caso della formazione professionale perché è agente correttivo di situazioni critiche…” (…).

Link all’articolo di PuntoSicuro “Il discount della formazione e l’assenza di efficacia e qualità”

 

 

 

 

Indagine competenze Stato/Regioni 6: per le ispezioni è meglio un’Agenzia Unica?

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La modifica al Titolo V della seconda parte della Costituzione – all’interno di un disegno di legge costituzionale più complessivo finalizzato al superamento del bicameralismo perfetto – continua il suo lungo iter dopo la recente approvazione alla Camera (seduta del 10 marzo 2015). Ora la riforma dovrà tornare a Palazzo Madama per l’iter della seconda lettura e approvazione. Con questo blog di riflessione cerco di rispondere ad alcune domande sull’utilità e sulle conseguenze dell’accentramento o decentramento delle competenze in materia di salute e sicurezza. E lo vorrei fare attraverso una raccolta di materiali e di pareri, con particolare riferimento a mie interviste e articoli pubblicati sul quotidiano online, in materia di sicurezza sul lavoro, PuntoSicuro.

 

Della legge delega per la riforma del lavoro, ormai chiamata da tutti “Jobs Act”, si parla in Italia da mesi. Di questa legge, già approvata ed entrata in vigore, i media hanno sfornato tutti i possibili dettagli in materia di reintegro, licenziamenti, ammortizzatori, nuovi contratti. Innumerevoli talk show hanno cercato di chiarire se questa legge servirà o meno a diminuire la disoccupazione in Italia, se l’azzardo verso le “tutele crescenti” non sia un modo di nascondere la riduzione delle “tutele presenti”. I grandi giornali cartacei hanno ricoperto le proprie prime pagine di titoli sull’articolo 18 dello Statuto dei lavoratori, sull’opportunità osteggiata, discussa o esaltata di cambiare le regole in materia di licenziamenti.

Peccato che invece pochi media si sianoinvece soffermati su un aspetto del “Jobs Act” meno conosciuto e per questo più insidioso: i cambiamenti in materia di tutela della salute e sicurezza dei lavoratori con particolare riferimento alle “Deleghe al Governo in materia di riforma degli ammortizzatori sociali, dei servizi per il lavoro e delle politiche attive, nonché in materia di riordino della disciplina dei rapporti di lavoro e dell’attività ispettiva e di tutela e conciliazione delle esigenze di cura, di vita e di lavoro”.

Quali cambiamenti?

Innanzitutto cambiamenti dipendenti dalla delega in materia di sicurezza, delega per modifiche che tengano conto dei criteri della semplificazione e razionalizzazione.

Ma una ulteriore delega, ancor più sottaciuta dai media e sempre ispirata dagli obiettivi di semplificazione e razionalizzazione, riguarda anche il compito di istituire una sorta di “Agenzia unica delle ispezioni del lavoro”.

Questo è uno stralcio del comma 7 dell’articolo 1 del Jobs Act approvato:

7. Allo scopo di rafforzare le opportunità di ingresso nel mondo del lavoro da parte di coloro che sono in cerca di occupazione, nonché di riordinare i contratti di lavoro vigenti per renderli maggiormente coerenti con le attuali esigenze del contesto occupazionale e produttivo e di rendere più efficiente l’attività ispettiva, il Governo è delegato ad adottare, su proposta del Ministro del lavoro e delle politiche sociali, entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, uno o più decreti legislativi, di cui uno recante un testo organico semplificato delle discipline delle tipologie contrattuali e dei rapporti di lavoro, nel rispetto dei seguenti princìpi e criteri direttivi, in coerenza con la regolazione dell’Unione europea e le convenzioni internazionali:

(…)

i) razionalizzazione e semplificazione dell’attività ispettiva, attraverso misure di coordinamento ovvero attraverso l’istituzione, ai sensi dell’articolo 8 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300, senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica e con le risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente, di una Agenzia unica per le ispezioni del lavoro, tramite l’integrazione in un’unica struttura dei servizi ispettivi del Ministero del lavoro e delle politiche sociali, dell’INPS e dell’Istituto nazionale per l’assicurazione contro gli infortuni sul lavoro (INAIL), prevedendo strumenti e forme di coordinamento con i servizi ispettivi delle aziende sanitarie locali e delle agenzie regionali per la protezione ambientale.

 

Per cogliere la connessione tra Jobs Act e riforma del titolo V della Costituzione, tra l’Agenzia Unica delle Ispezioni e il passaggio delle competenze allo Stato in materia di sicurezza, riprendiamo uno stralcio di un contributo, pubblicato con il titolo “Vigilanza e competenze: l’Agenzia unica delle ispezioni del lavoro” su PuntoSicuro del 15 gennaio 2015, di Massimo Peca, Ispettore tecnico del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, componente del Coordinamento Spontaneo degli Ispettori del Ministero (CSI-MLPS).

Per comprendere infine il percorso a ostacoli del futuro decreto attuativo relativo all’Agenzia Unica, riportiamo a seguire, infine, lo stralcio di una mia intervista a Sebastiano Calleri, il Responsabile Salute e Sicurezza della Confederazione Generale Italiana del Lavoro (Cgil) nazionale. Intervista pubblicata su PuntoSicuro il 5 marzo 2015 con il titolo “Jobs Act: le modifiche in materia di ispezioni e formazione”.

Buona lettura.

Tiziano Menduto

 

Vigilanza e competenze: l’Agenzia unica delle ispezioni del lavoro

Lo “stato dell’arte” dell’Agenzia unica delle ispezioni del lavoro” in relazione alle probabili competenze sulla salute e sicurezza dei lavoratori. A cura di Massimo Peca.

(…)

Dalla lettura dei testi anzidetti (il comma 7 dell’articolo 1 del Jobs Act, ndr), appare evidente che, mentre nel caso in cui venisse realizzata l’Agenzia, questa potrebbe interessare solo le funzioni ispettive dell’INPS e dell’INAIL, per quanto riguarda le attività ispettive descritte delle ASL e ARPA (circa 250 in tutto), la legge delega (e di conseguenza il decreto legislativo che ne deriverebbe) prevede solo delle “forme di coordinamento” e quindi tali funzioni non potrebbero essere ricomprese tra i compiti dell’agenzia, se verrà realizzata. Ciò a causa del vincolo posto dal Parlamento al Governo.

Lo stesso Governo Renzi ha presentato l’8 aprile 2014 al Senato, il disegno di legge costituzionale S1429 per la riforma del titolo V della Costituzione. Per quanto d’interesse in questa trattazione, la modifica dell’articolo 117 della Costituzione predisposta dal Governo prevedeva la seguente formulazione: “Lo Stato ha legislazione esclusiva nelle seguenti materie e funzioni: … norme generali per la tutela … e sicurezza del lavoro”. Il testo licenziato dal Senato ed ora in discussione alla Camera (C2613) è stato privato della parola “funzioni”, sebbene sia stato emendato nelle varie commissioni affari costituzionali.

Seppure il percorso della riforma costituzionale dell’articolo 117 non si sia ancora concluso, è importante rilevare dalla lettura del testo originario del Governo, che l’intenzione dello stesso parrebbe essere quella di creare i presupposti normativi costituzionali per riportare alla competenza esclusiva dello Stato non solo l’importantissima ed esclusiva potestà legislativa relativa alla tutela della salute e sicurezza dei lavoratori, ma anche quella delle “funzioni” ad essa connessa, cioè l’attività di vigilanza a parere di chi scrive. Ben più pregnante, impegnativa e profondamente riformatrice dell’apparato pubblico ad essa destinato: principalmente ASL e ARPA. Le date di trasmissione dei due disegni di legge sono sintomatiche.

Orbene, seppure la riforma dell’articolo 117 della Costituzione tornasse nella sua precedente formulazione, cioè ricomprendendo anche le “funzioni”, queste sarebbero impossibili da esercitare se non previa modifica sia della legge delega appena approvata (183/2014) che del conseguente decreto legislativo, perché esulerebbero dai vincoli “imposti” dal Parlamento. O meglio, sarebbe più opportuno parlare di vincoli “votati” dal Parlamento.

Sarebbe importante che l’obiettivo della riforma legislativa in atto fosse quello di ricondurre alla gestione unitaria dell’Agenzia, tutte le competenze frazionate in tema di salute e sicurezza nei luoghi di lavoro già assegnate ai Ministeri del lavoro e delle politiche sociali, della salute, dello sviluppo economico, della difesa per la parte di competenza sulle funzioni delle Capitanerie di porto in merito alla navigazione civile, al Servizio sanitario nazionale, alle ARPA, alle Regioni direttamente o alle Province e pertanto dovrebbero essere ricondotte all’Agenzia anche i compiti svolti da organismi regionali o statali relativi a:

– porti e navigazione delle navi mercantili e da pesca;

– ferrovie e aeroporti;

– industrie estrattive a cielo aperto o sotterranee, torbiere;

– acque minerali e termali;

– radiazioni ionizzanti in ambito sanitario.

Si evidenzia come l’Agenzia così definita, esercitando i compiti già assegnati ad altri organi pubblici, statali o locali, riunirebbe in un unico soggetto una molteplicità di funzioni che attualmente sono sovrapponibili con quelle già presenti in alcune direzioni generali del Ministero del lavoro e delle politiche sociali. Per tale ragione, il Ministero di riferimento non avrebbe più la necessità di contenere al suo interno la Direzione generale dell’attività ispettiva, le divisioni II e VI della Direzione generale delle relazioni industriali e dei rapporti di lavoro, similmente per gli altri Ministeri indicati. In termini generali, i principali compiti specifici dell’Agenzia, relativamente agli aspetti della salute e sicurezza dei lavoratori, sono ben delineati negli articoli 5, 6 e 7 del decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81.

Questa sarebbe una vera riforma di una parte della pubblica amministrazione che consentirebbe di affrontare in modo decisivo ed organico i 2’282’000 tra malattie professionali e ad esse assimilate degli ultimi 12 mesi (di cui tra i 700 e 900 causano la morte – dato sottostimato) rispetto ai “soli” 714’000 infortuni dello stesso periodo, di cui 833 mortali (INAIL – ultimo rapporto). Nel nostro Paese, una stima prudenziale del 4% di tutte le morti per neoplasie, porterebbe a quantificare in 6’400 l’anno quelle di origine lavorativa (Ultimo Piano sanitario nazionale).

Massimo Peca

NB: Ai sensi della circolare del MLPS del 18 marzo 2004, le considerazioni contenute nel presente scritto sono frutto esclusivo del pensiero dell’autore e non hanno in alcun modo carattere impegnativo per l’Amministrazione di appartenenza

Link diretto all’articolo integrale di PuntoSicuro

 

 

 

Jobs Act: le modifiche in materia di ispezioni e formazione
Il Jobs Act e i decreti attuativi introducono varie novità: dall’Agenzia Unica per le ispezioni alla possibile fine dell’obbligo di formazione per i lavoratori demansionati. Ne parliamo in un’intervista con Sebastiano Calleri, responsabile sicurezza Cgil.

 

(…)

Altri due punti che è necessario chiarire in merito al Jobs Act sono relativi alla legge-delega sulla normativa in materia di tutela della salute e della sicurezza nei luoghi di lavoro di cui, ad oggi, si sa poco o nulla e all’ Agenzia unica delle ispezioni del lavoro a cui si fa cenno nel Jobs Act approvato a dicembre e a cui sarebbe dedicato un decreto attuativo che è ancora in fase di definitiva formulazione.

(…)

Credo che poi nel provvedimento già approvato a dicembre ci fosse già il riferimento ad un Agenzia Unica per le ispezioni…

Sebastiano Calleri: C’è una delega del Jobs Act dedicata espressamente a questo. Doveva andare in Consiglio dei Ministri il 20 febbraio. Non ci è andata.

Noi abbiamo accolto positivamente questa cosa perché la bozza di decreto rispetto all’Agenzia Unica non ci piaceva affatto e non ci piaceva per due motivi.

Uno perché è una delega come al solito senza alcuna risorsa, cioè a invarianza della finanza pubblica. E’ una riorganizzazione basata sul risparmio economico nella quale si prevede l’abolizione, per esempio, delle Direzioni Territoriali del Ministero del lavoro e anche di quelle interregionali nell’ottica della razionalizzazione, ma in realtà di un accorpamento e di un taglio di fondi. Non si dice poi nulla di quello che l’Agenzia farà.

Vi dico solo una chicca che era contenuta nella Relazione Illustrativa del provvedimento: c’è l’ispettore, fa il suo lavoro sul territorio e quindi non ha bisogno di un ufficio per tutta la settimana, e poi torna una volta a settimana a scaricare le pratiche all’interno della struttura. Questo è un modo di vedere le cose che non ci soddisfa. Primo perché in realtà le professionalità presenti all’interno dei servizi ispettivi del Ministero del Lavoro (…) sono professionalità multiformi che hanno bisogno di formazione (…) e soprattutto hanno bisogno di mezzi (…).

Crediamo che anche questa sia un’operazione da fare con molta attenzione e molta cautela. Noi non siamo in toto contrari all’Agenzia e alla sua istituzione. Però si deve fare con un criterio di positività di tutti, sia per i lavoratori che ci lavorano dentro e in seconda battuta per i lavoratori che devono essere salvaguardati da questa Agenzia. Non possiamo abbassare né il livello, né il numero delle ispezioni. (…) In realtà le ispezioni sono poche su tutto il territorio nazionale e non si raggiungono dei livelli ottimali.

E poi c’è il problema del raccordo, del coordinamento con i servizi ispettivi delle Asl sotto il Ministero della Sanità. Questa è una grossa querelle che sappiamo che parte dall’ articolo 117 della Costituzione, dalla volontà di cambiarlo e da tutto quello che c’è sulle Regioni. Ha senso fare un’Agenzia che poi non integra in qualche modo anche le attività di vigilanza delle Regioni? (…).

 

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